Le préfet, institution traditionnelle de la France

Créé par le premier consul Napoléon Bonaparte en 1800, qui voulait que ses instructions soient transmises à tous les territoires à la vitesse de la lumière, le préfet a accompagné la création des départements. Il prend sa source, dans l’histoire longue, dans les missi dominici de Charlemagne et les intendants des rois de France. Beaucoup de pays gardent encore ces grandes figures de l’administration, notamment en Europe et en Afrique, l’Amérique préférant les gouverneurs élus. Du latin praefectus, placé en tête, il était logique que la fonction prospère en Italie, qui a adopté la même terminologie et reste proche du modèle français malgré la place importante qu’y tiennent les collectivités locales. Je suis donc heureux de saluer nos amis italiens, ayant participé à plusieurs colloques de l’Association européenne des représentants territoriaux de l’État (AERTE), à Rome en 1995 et à Florence en 2021. Mon Institut a aussi un intéressant partenariat avec la Scuola di Perfezionamento per le Forze di Polizia, à Rome ; chaque année des cadres italiens participent à nos sessions de formation ; et l’ensemble de nos auditeurs de la session Sécurité et justice ont fait un voyage d’étude d’une semaine à Rome en juin 2021. Seuls fonctionnaires dont les attributions soient fixées par Constitution de la Ve République, les préfets ont vu leur rôle et leurs missions évoluer avec le temps. Ils ont traversé tout le XIXe siècle avec souvent de hautes figures de la noblesse qui occupaient ces postes et un pouvoir important. Restant souvent assez longuement en poste, ils nommaient les maires, étaient très actifs en politique avec le système des candidatures officielles et jouaient un rôle social fondamental en particulier avec l’organisation de grands bals, qu’ils payaient d’ailleurs sur leurs propres deniers. Quelques grandes figures de préfet ont marqué les esprits au XIXe siècle comme le baron Haussmann qui a remodelé la capitale parisienne, Poubelle qui a donné son nom à un récipient bien pratique ou Lépine qui a lancé un concours d’innovation bien connu.

Le préfet, en évolution constante
À partir de la fin du XIXe siècle, l’élection des maires et des présidents de conseil général a commencé à faire évoluer la fonction, mais les préfets sont restés des acteurs incontournables, victimes souvent des grands renouvellements politiques. L’occupation allemande, pendant la Seconde Guerre mondiale, a vu certains préfets, souvent nommés par le nouveau pouvoir, compromis par la politique de collaboration pendant que de nombreux autres étaient déportés et que Jean Moulin, préfet d’Eure-et-Loir, entrait dans la clandestinité et devenait président du Conseil national de la résistance. Après la guerre, sous l’appellation de commissaires de la République, le général de Gaulle s’est appuyé sur les préfets dans les territoires pour revenir à la paix civile et reconstruire le pays. Les Trente Glorieuses les ont vus prendre une nouvelle importance, avec la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (Datar), dans l’aménagement de nouvelles stations balnéaires dans le sud (mission Paul Racine) et la construction, avec Paul Delouvrier, de villes nouvelles, notamment en Ile-de-France, et de nouveaux départements en banlieue parisienne. La gauche comme la droite ont engagé ensuite de grandes réformes de décentralisation. L’alternance politique de 1981 a marqué une nouvelle étape avec les lois de 1982 et 1983, qui ont amené à la suppression du contrôle a priori des actes des collectivités locales, en leur enlevant leur rôle d’exécutif de l’assemblée départementale, et à un transfert important de compétences vers les collectivités locales, comme les permis de construire ou la construction des collèges et des lycées. Ce mouvement a été renforcé, en 2003-2004, par l’acte II de la décentralisation avec le transfert des personnels administratifs des collèges et des lycées, la formation professionnelle, l’allocation pour les personnes en difficulté, les routes départementales, les monuments historiques de nature régionale, les transports en Île-de- France au conseil régional.

Le préfet d’aujourd’hui reste au centre du jeu
Premier personnage dans l’ordre protocolaire, le préfet, bien que civil, porte l’uniforme dans les visites ministérielles et dans les cérémonies patriotiques ou judiciaires. Dépourvu de droit de grève et de droit syndical, il réside à la préfecture et ne peut quitter le département sans
autorisation. Il est nommé en Conseil des ministres par le président de la République, sur proposition du Premier ministre et du ministre de l’Intérieur. Changeant d’affectation tous les deux à trois ans, il peut perdre son poste à tout moment, même s’il garde sa rémunération en dehors des primes. Sa nomination est donc éminemment politique, mais en réalité le pouvoir choisit généralement des professionnels de l’administration qui, même quand ils ont travaillé dans des cabinets ministériels du gouvernement précédent, savent se mettre au service du
nouveau pouvoir par loyauté vis-à-vis du choix des électeurs. Tous les deux mois environ, les préfets sont réunis au ministère de l’intérieur pour que les ministres puissent leur exposer les orientations du Gouvernement. Issus pour la moitié d’entre eux de l’École nationale d’administration, un tiers des postes sont tenus aujourd’hui par des femmes (la première femme sous-préfète a été nommée en 1974 et la première préfète en 1981, lors de deux alternances politiques).
Le préfet est entouré de collaborateurs sous-préfets, directeur de cabinet chargé plutôt de la sécurité, secrétaire général pour les autres politiques et un sous-préfet dans chaque arrondissement. Au chef-lieu de chaque région, le préfet de département est en même temps
préfet de région et a auprès de lui un secrétaire général aux affaires régionales ; il réunit régulièrement les préfets de département et les services régionaux, distribue certaines subventions et arrête les plans régionaux ; il négocie, avec le conseil régional et les autres
collectivités départementales et métropolitaines, les contrats de plan État-régions. Il existe également neuf zones de défense, pilotées par les préfets du chef-lieu, qui interviennent en cas de crise majeure pour la répartition des moyens de maintien de l’ordre ou de sécurité civile et
qui gèrent également les transmissions radio et numériques ainsi que les crédits immobiliers et de fonctionnement des commissariats de police. Des fonctions particulières de préfets délégués, nommés directement par Paris, existent dans certaines fonctions particulières : au
siège de chacune des zones de défense pour seconder le préfet de zone ; dans les départements concentrant un grand nombre de banlieues difficiles, des préfets délégués à l’égalité des chances (pour ma part, j’ai occupé cette fonction passionnante à Évry, chef-lieu de
l’Essonne). Notons aussi que, dans certaines collectivités d’outre-mer, le représentant de l’État s’appelle haut-commissaire ou administrateur supérieur et que les compétences des collectivités y sont plus larges.
Représentant de l’État, il exerce le contrôle de légalité sur les actes des collectivités locales avec la possibilité de les déférer au tribunal administratif et même d’en demander la suspension en urgence en cas d’atteinte aux libertés ou de doute sérieux de légalité, par exemple pour le contrôle des marchés publics, pour empêcher des constructions menacées par la montée des eaux le long du littoral ou à cause des crues, pour éviter l’étalement urbain qui menace la biodiversité ; pour veiller à des recrutements de fonctionnaires des collectivités qui ne soient pas trop dispendieux. Ce travail est conduit par une équipe qui reçoit les actes des collectivités, qui ne sont exécutoires qu’après transmission, mais aussi par l’alerte des médias- ou des élus d’opposition ou des habitants, qui peuvent aussi saisir directement le tribunal administratif. Dans la réalité, le dialogue permet souvent, après l’envoi d’une « lettre d’observations », d’obtenir le retrait de la délibération litigieuse. Le contrôle budgétaire des actes des collectivités est assuré par les chambres régionales des comptes : elles examinent l’ensemble des comptes tous les quatre à cinq ans et leurs rapports contradictoires sont rendus publics ; elles peuvent aussi, sur saisine du préfet, réviser un budget en dépassement et proposer à ce dernier de prendre la main en augmentant directement les impôts (ce qui n’empêche pas toujours malheureusement la résolution des difficultés quand elles sont structurelles). Souvent contestée par les élus, cette fonction de contrôle est demandée par la société et vérifiée de plus en plus par la justice.

Son autorité n’est pas contestée dans le maintien de l’ordre et la gestion des crises ; il réunit alors, avec son directeur de cabinet, une cellule de crise. Il est aussi responsable de la lutte contre la délinquance (il réunit chaque semaine les responsables de la police, de la gendarmerie, des douanes, pour examiner cette politique et pourra mettre l’accent sur l’interruption des trafics de drogue dans les cités, la surveillance des habitations pendant la période estivale, le développement de la « participation citoyenne » et de la vidéosurveillance, sachant que la politique répressive reste du ressort du parquet). Chaque semaine, également, il examine la situation des personnes en voie de radicalisation et, avec l’administration pénitentiaire, veille au suivi des terroristes détenus.
Au-delà de la police et de la gendarmerie, le préfet dirige, peu ou prou, l’ensemble des services de l’État : services d’incendie et de secours (même si les sapeurs-pompiers sont payés et gérés par le conseil départemental, le colonel est nommé par arrêté conjoint du président de la collectivité et du ministre, et l’autorité opérationnelle relève du préfet), direction départementale des territoires (qui contrôle l’urbanisme et gère la relation avec la chasse, la faune sauvage, comme les loups ou les ours, et le monde agricole et versent les subventions aux agriculteurs) ; direction départementale de l’emploi, du travail et des solidarités (insertion dans l’emploi, accompagnement des entreprises, insertion sociale, politique de la ville, centres de sans-domicile fixe, agrément des centres d’accueil de jeunes,...) ; direction départementale de la protection des populations (répression des fraudes, fermeture de restaurants ou de boucheries, contrôle des abattoirs,...), service de contrôle des industries (vérification des émissions polluantes, exigence de pare-feu ou de réserves d’eau pour éteindre l’incendie,...).
Le comité de direction du préfet réunit également des services qui ne sont pas sous son autorité directe comme le directeur des services de l’éducation nationale (qui relève davantage du recteur d’académie), l’architecte des bâtiments de France (qui veille à la préservation du patrimoine et notamment aux constructions à proximité des monuments historiques, avec des décisions qui peuvent faire l’objet de recours auprès du préfet de région, qui se prononce après avis d’une commission régionale) ou le représentant de l’agence régionale de santé
(l’ARS ayant surtout pour mission de coordonner l’activité de soin, de conduire des réformes structurelles alors que le préfet a la responsabilité des services de secours). Le directeur départemental des finances publiques, nommé par le ministre du Budget, conseille le préfet en matière économique mais dirige également des services autonomes comme les services fiscaux et la comptabilité de l’État et des collectivités, assurant donc en même temps un contrôle sur ces derniers. D’autres compétences échappent à l’autorité du préfet : armée et justice bien sûr, mais aussi inspection du travail, recueil des statistiques, action éducative.

Avec ses services, il met en œuvre les politiques nationales, étant pilote en matière de communication de l’État, et relaie les orientations ministérielles : il peut faire connaître un programme d’économie d’énergie, le plan de relance, une mesure pour l’emploi,... Sa présence dans les inaugurations, ses nombreuses visites de terrain ont aussi l’avantage d’encourager et de mobiliser les acteurs locaux, de les aider dans les difficultés rencontrées, de les mettre en réseau et en cohérence avec les autres politiques. Il assure aussi le lien avec les chambres de commerce et d’industrie, les chambres de métier et de l’artisanat et les chambres d’agriculture. Il veille à la qualité des enquêtes publiques et des concertations pour les grands équipements avec la Commission nationale du débat public.
Homme de dialogue, cherchant le consensus, il joue un rôle particulièrement important non seulement de conduite des politiques publiques mais aussi d’animation du dialogue local avec les collectivités locales, en étant souvent aussi un ambassadeur du territoire à Paris. Il accompagne le monde économique dans son développement et préside le comité de l’environnement qui donne des autorisations pour les industries polluantes ou pour certaines décisions pouvant avoir un impact dans le domaine de l’environnement. À titre d’exemple, à Nancy, j’avais convaincu le gouvernement de financer la transition écologique d’un important site de Solvay qui renonçait au charbon. Il accompagne de nombreux projets (par exemple, en Haute-Saône, j’ai travaillé à la création d’un abattoir de proximité ; dans l’Aude, j’ai coordonné les acteurs pour le réaménagement de la cité médiévale de Carcassonne ou pour la protection des abords du Canal du Midi, classés à l’UNESCO). Il peut aussi se saisir de dossiers orphelins quand il les juge utiles au développement du territoire (j’ai ainsi accompagné la signature d’un accord entre le Centre des monuments nationaux et le château d’Haroué, première en France, afin de sauver un patrimoine privé d’importance nationale). Il décide de la répartition des subventions d’équipement pour les petites communes et peut, à ce titre, favoriser les regroupements d’écoles en milieu rural. Il valide la délivrance des titres d’identité des ressortissants français et est compétent pour le droit de séjour des étrangers, avec toute la difficulté de la reconduite à la frontière (certains pays refusant de reprendre leurs ressortissants), du choix des régularisations, pour lesquelles il dispose d’un pouvoir d’appréciation, et instruit aussi les dossiers de demande de naturalisation, la décision finale revenant au ministre de l’intérieur. Naturellement, le préfet a joué un rôle très important dans la gestion de la crise du Covid avec des pouvoirs de police spéciale que le gouvernement lui a donnés, notamment en matière de confinement, et a facilité la relation entre les agences régionales de santé, les hôpitaux, les laboratoires d’analyse et les collectivités pour organiser notamment les centres de test et de vaccination.

La fonction préfectorale ne cesse de s’adapter
La fonction est aujourd’hui touchée par plusieurs évolutions.
En premier lieu, une réduction forte des effectifs a réduit le nombre d’agents dans les services déconcentrés au niveau départemental d’environ 30 % en une dizaine d’années, mettant sous très forte tension les préfectures, les sous-préfectures et les directions départementales.
En deuxième lieu, de nombreuses agences ont été créées, pour l’emploi (Pôle emploi qui a remplacé l’Agence nationale pour l’emploi, ANPE, et les Assedic), pour le développement des énergies renouvelables (Agence nationale de développement et de maîtrise de l’énergie, ADEME), pour la bonne gestion des eaux (Agences de l’eau), pour la rénovation urbaine (Agence nationale de l’habitat, ANAH, Agence nationale pour la rénovation urbaine, ANRU, qui s’appuient sur les directions départementales des territoires), pour l’aménagement des territoires (Agence nationale de cohésion des territoires, ANCT), pour la protection de la biodiversité (Office français de la biodiversité, OFB), pour la santé (ARH puis ARS). Par l’animation des réseaux, l’organisation d’appels à projets nationaux, elles ont renouvelé le mode d’administration des territoires, mettant parfois en difficulté les services locaux de l’État et s’appuyant de plus en plus sur les services régionaux de l’État, voire travaillant directement avec les collectivités locales. La plupart du temps, le préfet de région, ou parfois le préfet de département, en est le délégué territorial, mais cela n’empêche pas que, parfois, ces agences travaillent de façon autonome, ce qui pose des problèmes de cohérence dans la conduite des politiques publiques.

En troisième lieu, le mouvement de décentralisation, qui a transféré d’importants pans de l’action publique, ne semble jamais s’arrêter, les collectivités revendiquant un nombre croissant de moyens, tout en se plaignant de l’insuffisance de la réponse locale de l’État et en contestant parfois la légitimité même de son action. La déconcentration, à savoir la gestion des dossiers par les services locaux de l’État, semble souvent oubliée dans la réalité, même si le discours la présente souvent comme une solution aux difficultés du pays.

Les préfets, devant une nouvelle réforme
En 2020, le président de la République a décidé d’une réforme de la haute fonction publique. Il a renommé l’École nationale d’administration en Institut national du service public et a décidé que les grands corps de l’État (Conseil d’État, Cour des Comptes et inspections générales) ne pourront plus être choisis par les élèves, en fonction de leur rang de classement, dès la sortie de l’École. Il a décidé de fusionner tous les corps de hauts fonctionnaires, préfets, sous-préfets, diplomates, membres des inspections générales, en un grand corps des administrateurs de l’État que rejoindront, dans une seconde étape, les corps techniques (ingénieurs des ponts et du génie rural). Un texte particulier est aussi en cours d’élaboration pour les administrateurs de l’État qui occuperont des postes dans le corps préfectoral ; plusieurs règles de gestion sont instituées avec notamment l’obligation de nommer les préfets pour les deux tiers parmi des hauts fonctionnaires justifiant de plusieurs années de terrain dont au moins un poste comme sous-préfet (règle reprise de l’ancien statut) ou l’impossibilité de rester plus de trois ans sur des postes de secrétaire général ou deux ans comme directeur de cabinet et plus de neuf ans de suite dans une affectation territoriale. Le gouvernement souhaite également un recours plus grand à des personnes issues de la société civile avec la création d’un comité d’audition. Il maintient le dispositif d’évaluation du Conseil supérieur de l’appui territorial et de l’évaluation (CSATE) qui permet des évaluations périodiques, indépendantes et à 360°, des sous-préfets et des préfets, avec l’audition d’une trentaine d’acteurs locaux par un évaluateur qui a exercé des fonctions de préfet, et qui a constitué un vrai progrès dans la gestion du corps.
Ce texte se substituera au décret portant statut des préfets qui datait de 1950 et avait été révisé en 1964. Il est difficile, à ce stade, de mesurer les changements que la réforme entraînera dans la gestion des préfets et des sous-préfets. Avant la Seconde Guerre mondiale, sans statut, les gouvernements successifs faisaient appel pour l’essentiel à des professionnels, choisis parmi les sous-préfets, même si, à chaque bascule politique, de nombreux préfets étaient remplacés.

Il faudra donc juger des effets de la réforme par la pratique, selon que les préfets continueront ou non à être choisis parmi les sous-préfets. Le corps préfectoral a toujours été ouvert sur des compétences extérieures tout en maintenant un esprit de corps pour que les nouveaux-venus acquièrent les attitudes et les réflexes requis. Nous faisons le pari que la réforme permettra aux préfets et aux sous-préfets, une fois de plus, de continuer à servir leur pays avec efficacité.

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Plus de deux siècles après leur création, les préfets restent des acteurs majeurs du développement du territoire, mettant en œuvre les orientations nationales, assurant la cohérence des politiques publiques, veillant à la légalité et à la régularité des décisions, assurant la sécurité et prêts à tout instant à prendre la direction d’une cellule de crise. Si leur personne n’est pas connue, leur fonction l’est indéniablement, car nos concitoyens sont attachés à ces serviteurs de l’État vers lesquels ils peuvent se tourner en dernier recours. Leur rôle est aussi indispensable dans une société de plus en plus complexe qui nécessite un arbitre, un chef d’orchestre, une personne capable de réunir tous les acteurs afin de trouver une solution de consensus ou d’équilibre ; leur mission de représentant de l’État, dans une société en proie au doute, est, enfin, indispensable, pour redonner confiance aux habitants par une communication adaptée. Ils doivent néanmoins en permanence se renouveler pour préserver leur légitimité face au développement des collectivités locales, des agences, des nouvelles technologies, des réseaux sociaux, afin d’apparaître comme les hommes et les femmes du futur, même s’ils restent ancrés dans une tradition multiséculaire, qui leur donne force,
expérience et compétence.

Éric FREYSSELINARD
Préfet, Directeur de l’Institut des hautes études du ministère de l’intérieur (IHEMI)
Ancien préfet de Meurthe-et-Moselle, de l’Aude et de la Haute-Saône
Vice-président délégué de l’Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du
ministère de l’intérieur (ACPHFMI)